自上世纪六十年代日本社会学家梅倬忠夫在《信息产业论》中首次提出信息化概念以来，人类社会正阔步走向以信息产业为主体的信息化社会的道路。与此同时，政府权力也在经历从传统形态向信息化形态的过渡，电子政务系统越来越多地被世界各国政府所应用。本文旨在初探如何正确认识电子政务给政府权力带来的变革，如何突破西方国家电子政务模式的框架，如何建立有利我国和谐社会和经济社会又好又快发展地电子政务监督机制。
一、 电子政务的本质就是政府权力的信息化
哲学家洛克曾在《政府论》中说到，人们联合成为国家和置身于政府之下，其重大和主要的目的是利用国家权力来保护自己的财产。在我国，特别是十六大以来提出的“立党为公，执政为民”的宗旨，也集中体现了我国政府代表人民利益的根本属性。
政府服务人民、保护公私财产、管理社会秩序，通常是通过行使必要的国家权力来实现的，这种权力的行使过程所产生的行政事务就是政务，政务产生于政府权力的运用。电子政务正是政府利用信息技术来维护法律、稳定经济、管理社会、保护财产和巩固权力的行政事务。
随着当代信息技术对组织权力的分解，政府要维护和强化自身的社会全权性就必须应用电子政务手段来强化权力。与传统的政务相比，电子政务能超越时间、空间和部门分隔的制约，更好地实现政府组织结构和工作流程的重组优化，全方位实现向政府、企业、非政府组织及公民提供有效精简、公开规范的服务目的，是政府权力运用的信息化变革。
自二十世纪九十年代初，我国的电子政务就已起步，在经历展开和发展两个阶段后，初步探索出中国特色信息化建设的路子。但与美、英、新加坡等国的电子政务发展相比，我国电子政务的发展仍面临法律法规和标准化工作滞后，建设、管理、运行体制不配套，电子政务监督考核体系几乎没有，信息资源共建共享机制未建立，安全认证体系不够严密，中国特色电子政务的创新能力不强，建设和应用发展不平衡等七大问题。
二、 电子政务建设的实质是政府权力的整合和再造
我们知道，权力属于强力范畴，其本质在于支配、控制和管理，是迫使人们不得不服从的力量，是保障社会存在的根本手段。电子政务建设的目的就是通过强化面向领导的决策支持，面向公务员的内部办公管理，面向公众服务的行政审批互动来巩固政府的权力，适应全球性数字经济社会的发展。
从全世界电子政务发展状态来看，权力正在或者正在加速趋近信息化，掌控信息化的能力已经成为权力巩固的必然。世界各地的电子政务建设无论是在政府部门内部还是政府各部门之间都在重新建立和分配权力。建立我国整体覆盖各级政府、统一相关技术标准和规范、互联互通政府间各网络和应用系统、统一的国家政务服务平台，首先锁定的目标就是对政府各部门的权力进行整合再造。
分析国外电子政务的发展，一般都经历了起步、政府与用户单向互动、政府与用户双向互动、网上事务处理四个阶段。而这第四阶段就是电子政务发展的终极目标，这个目标不仅需要政府权力机构的结构性调整，也必然导致政府权力运行方式的改变。我们清晰地看到，电子政务建设决不是对现有政府的电子化，而是基于现有政府积极引入现代信息技术对政府进行地一次再造，这种再造一旦实现，电子政务系统就会成为政府行使权力的暂新平台。
这个平台融信息技术与政权使命为一体，表现出如下特征：政府行政信息日益透明，政府行政权力的数据资源结构趋近扁平，国家与民众的反腐监督更加有效，政府与公众之间的互动更加便捷。同时，这个平台也表现出权力体系高度集中，安全与可靠性保障难度加大，平台建设和发展难度增强的趋势。
目前，我国政府正在从全能型、审批型和高成本政府向服务型和高效率政府转化。为促进服务型政府的建设，到二0二0年前完成构建和谐社会的九大目标任务，十六届六中全会提出 “推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件”的要求，给电子政务建设与发展指明了方向。
中国的电子政务发展战略应该适宜中国国情。我们认为，除了认真执行《2006～2020年国家信息化发展战略》和《国家电子政务总体框架》确立的目标、任务和保障措施以外，中国的电子政务的发展应该更加注重顶层架构，率先突破旧有权力体制重围，创建中国特色电子政务的权力监督体系，强化电子政务组织领导机构的职权，从法律地位确定信息数据属权，科学架构信息平台体系，整体加强电子政务的安全保障。
三、 电子政务平台最有可能率先突破体制重围
中国正处在社会转型和体制转轨的双重历史进程，电子政务如何率先突破旧有权力体制重围，怎样从顶层架构开始建设是电子政务科学发展的突破口。众所周知，中国政府的管理是全世界最为复杂的政府管理，计划经济痕迹无处不在。在这种体制和权力架构下，我们就不能生搬硬套国外电子政务的方法，惟有创新才能成功。
首先，突破西方国家单一基于政府的电子政务架构，与我国特色的政治制度相吻合。在我国，中国共产党是执政党，全国人民代表大会是最高国家权力机关也是最高立法机关，中央政府、司法机关都由其产生受其制约。电子政务平台仅仅在政府部门内部互联互通、信息共享，是不能满足国家发展、人民利益和监督检查需求的。事实上，国内已有些地方开始推行横跨党委、人大、政府、政协的信息化领导机构和电子政务平台。
第二，突破机构重叠、条块部门分割严重的现行行政管理体制，根据需要统一监管体系、实现数据共享、理顺业务关系、再造服务流程，实现统一的服务窗口。这就有利于对现有部门利益格局重新整合，建立统一的电子政务管理机构，提升政府的综合服务能力和效率。
第三，突破我国长期政事不清积累下来的政事局面，将行政管理类和社会公益类事业单位的信息化建设统一纳入电子政务平台。现在很多诸如建设、环保、质检、财政等政府部门的事业单位都在替代政府行使职权。一方面公民认为这些事业单位就是政府，另一方面这些事业单位的职能也确实是政府管理和服务的内容。所以，在电子政务平台建设过程中，这是不容忽略的重要组成。
服务型政府“以人为本”的理念、“执政为民”的治理宗旨、“有限政府”的发展目标、“依法行政”的行为准则、“顾客导向”的工作模式、“违法必究”的问责机制给电子政务有可能率先突破体制重围奠定了理念基础。
四、 中国特色的电子政务在于建立有效的监督体系
电子政务建设是对政府权力的整合和再造，随着信息化应用的推进，电子政务服务平台必然成为一个巨大的权力系统。而根据一切权力都容易被滥用的权力特质，这巨大的权力体系就迫切需要应用科学的手段加以制约。而最好地方法就是与电子政务平台建设同步，建立针对电子政务建设、应用、管理和发展各环节的权力制约机制，首先是建立和完善一整套信息监督监测体系。
第一，建立建设环节的监督评价体系。一直以来，我国电子政务建设的规划、协调、建设、监督互为分离。电子政务系统的建设状况决定于建设方最高领导对信息化理解的程度。著名的‘木桶定理’式长官意志长期制约着电子政务更好的建设和发展。某省会城市竟要求物理集中政府各部门信息中心人员集体办公，而忽略信息系统的虚拟整合特性。通过对电子政务建设实施监督评价，可客观公正地评价电子政务建设的成效，监督政府各部门在电子政务建设的任务、规划、标准等方面是否达到预定的目标，并可有效地防止腐败，规范电子政务建设工作。
第二，建立应用平台的绩效考核系统。绩效化始于20世纪70年代，至今已经持续了1/3世纪仍方兴未艾。这是西方发达国家政府内部管理改革的主线，也是取得较大成效的改革领域。它推动了以结果为基础的责任机制的探索，有效地走出了政府开支过大，财政危机严重的困境。解决了政府部门工作效率低下，公众对政府的不满越来越强烈等问题。当今组织绩效已经成为政府管理的核心价值，电子政务导致的政府权力运行方式的变革，就不能不考虑利用信息技术来推进绩效考核，降低政府管理成本，提升管理能力。
第三，建立基于信息化的监督督察体系。我们国家对政府的监督主要来自人大的立法监督，司法机关的司法监督，中国共产党的监督，公民的监督，社会及舆论监督等五个方面。电子政务系统的建设不仅不能弱化监督，更应加强这种监督。电子政务系统的设计和功能组成显然应落实在广义“电子政务”上，建立包括党委、人大、政府一体的政务和监督体系。不应该出现一方面政府在推进信息化政务的运行，另一方面监督机构只能依靠听取汇报进行监督的传统落后方式。
第四，建立战略指标监测预警系统。电子政务系统的数据资源共享给我们建立一套跨地区,跨部门覆盖全国的公共信息体系提供了最好机会。虽然国家已经在重大建设项目与国土资源等领域开始建设监测与预警信息系统，但如果系统沿用的数据是采用传统方式汇集起来的，必将给监测结果带来不确定性。我们必须站在国家战略的高度重视基础数据信息管理能力的提升，创建和引用科学的指标体系，在政治、经济、社会、文化领域对国家的重大抉择和关系国计民生的医疗、教育、住房、养老等问题实施动态监控和宏观分析。提高各级政府对危机信息的分析识别和预警能力，这也是电子政务平台必须具备的功能。
五、 组织权力是建设和发展电子政务的基本保证
我国政府组织结构是条块分割的二维模式，表现为纵向层级制和横向职能制组成的矩阵。纵向层级制的行政组织系统呈金字塔状，横向职能制的组织结构相对独立。这种组织结构条块分割、各自为政、缺乏协同。体制性障碍在电子政务平台的建设中不断显现，已经严重制约电子政务的发展。
目前，各级政府的信息化领导小组及下设的‘信息办’作为信息化建设的规划、指导机构，在电子政务的建设与发展进程中遇到实际问题时已经显得力不从心，无所作为。信息产业部门作为‘信息办’的常设机构，在电子政务领域只准务虚不能务实的窘迫境况已经造成电子政务平台的协调、规划、建设和监督诸环节严重分离，不能有效发挥组织权力的保证作用。
今后，随着电子政务对政府各部门职能的高度整合，旧有政府的组织结构越显与电子政务平台的不相适应。电子政务平台是以社会的需求和公民的导向为本原而建设，势必打破旧有官僚权力组织、特殊利益集团权势、官员个人权力意志为基础的传统建设和发展模式。势必建立全国统一的采用绩效化管理理念运行的，权责相称的电子政务组织管理体系。
考虑我国电子政务组织管理体系的建设滞后于电子政务发展的现状，我们设想成立由各级政府主管挂帅，各部门主管参加的电子政务推进工作领导小组，(政府各部门的信息化建设领导小组同时也是电子政务推进工作领导小组)下设电子政务推进办公室作为电子政务的专业管理机构并由办公厅一把手直接负责，同时提升各级政府信息中心职能地位，信息中心与政策研究机构并列，专门负责电子政务体制改革政策的研究和创新，承担电子政务的规划协调、立法执法、计划建设和监督评价工作，负责全局性、基础性、公共性电子政务系统的建设、运行和指导。
国内外电子政务建设经验说明，电子政务平台作为政府工作的最重要的平台，必须实行领导分工负责制。对于投入巨大的电子政务建设，应当有人对其承担责任，应尽快设立政府电子政务发展的首席信息技术主管(CIO)，承担来自电子政务方面的建设、管理、运行和法律的领导责任。
六、 为电子政务平台建立科学支撑体系
1、电子政务平台数据应用的采集、整理、加工、存储、检索、更新、备份、安全及共享是电子政务平台最重要的基础。虽然我国政府建设并维护着3000多个大中型数据库，拥有三分之二以上的社会有效数据，但由于条块分割的原因原本属性密切相联的数据资源被部门权力分割，数据的权威性、准确性、可用性和共享性面临挑战。国家应从法律层面明确数据的采集、拥有、维护和共享的权利，铺垫电子政务平台应用和发展的底层规则。
2、目前，我国统一的政务外网平台全国联调已经完成。但要形成对整个政府服务流程决策过程的知识支持，科学架构数据资源和信息应用框架将不可或缺。框架应着重于数据的集成和组织，在对我国政府信息资源进行总体规划后，超越现有行政权力体系有重点扁平化地部署数据，使得在线信息和服务可以按照主题进行聚集，而不是按政府机构分立，这样可以使得电子政务的整体结构不再局限于某个政府区域，可综合提升信息共享和协作的能力。
3、一个国家电子政务应用水平是衡量政府机构管理与服务能力的重要标志。与我国庞大的电子政务应用体系不相适应的是大量使用国外的硬件和软件。国家应该真正在依靠本国IT产业发展上下功夫，研制拥有自主知识产权的软硬件，改变操作系统和芯片被国外控制的局面，提供电子政务领域的核心技术和产品。用我们自己的技术和产品不仅将使我国的电子政务更加安全可靠，而且将极大地拉动我国IT产业。
4、电子政务平台是社会和经济运转的核心，随着其服务应用的推进，政务平台由闭环网络逐步转变依托互联网开展业务，信息安全成为电子政府生命所在的头等大事。有关部门的资料表明，对某省会城市50多个部门的网络安全检查，其中95%的网络存在安全隐患，电子政务平台面临严重的信息安全挑战。由于计算机信息网络节点具有等同性，国家应在中央网络安全保障体系建设的同时，更加关注地方政府应用的安全保密，严格界定目前党政机关运行的涉密机要专网、电子政务专网和电子政务外网的相互关系和接入规范，并组织力量研究基于全网的信息安全防范对策，落实底层防范措施。
当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。党的十七大就加快行政管理体制改革，建设服务型政府，完善制约和监督机制对电子政务建设提出了新的要求。希望本文通过对电子政务的本质与创新的探讨能对我国电子政务建设起到有益作用。
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